Dans une tribune publiée le 26 octobre 2007, l’ancien président de la Convention européenne estime que l’intégralité des propositions du premier traité institutionnel, rejeté par les citoyens français et hollandais en 2005, se retrouve dans le texte de Lisbonne, « mais dans un ordre différent ».
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Les événements médiatiques du 18 octobre ont captivé l’attention du public, qui a semblé porter peu d’intérêt à l’accord intervenu à Lisbonne, au sein du Conseil européen, en vue de l’adoption d’un nouveau traité institutionnel. Pourtant beaucoup de Français, perturbés par le rejet du malheureux référendum de 2005, aimeraient comprendre en quoi le traité de Lisbonne diffère du projet de traité constitutionnel.
La différence porte davantage sur la méthode que sur le contenu. Le traité constitutionnel résultait d’une volonté politique exprimée dans la déclaration de Laeken approuvée à l’unanimité par les membres du Conseil européen : il s’agissait de simplifier les institutions européennes rendues inefficaces par les derniers élargissements, de mettre davantage de démocratie et de transparence dans l’Union européenne, et d’ouvrir « la voie vers une Constitution pour les citoyens européens ». Cet objectif se reflétait dans la composition de la Convention, qui regroupait des représentants du Parlement européen et des Parlements nationaux, des gouvernements des Etats membres et de la Commission européenne. Et surtout ses débats étaient publics. Chacun pouvait peser le pour et le contre. Le projet de traité constitutionnel était un texte nouveau, inspiré par une volonté politique, et se substituant à tous les traités antérieurs.
Pour le traité de Lisbonne, ce sont les juristes du Conseil qui ont été chargés de rédiger le texte. Ils l’ont fait avec compétence et précision, en respectant le mandat qui leur avait été donné par le Conseil européen du 22 juin. Ils ont repris la voie classique suivie par les institutions bruxelloises, qui consiste à modifier les traités antérieurs par voie d’amendements : le traité de Lisbonne se situe exactement dans la ligne des traités d’Amsterdam et de Nice, ignorés du grand public.
Les juristes n’ont pas proposé d’innovations. Ils sont partis du texte du traité constitutionnel, dont ils ont fait éclater les éléments, un par un, en les renvoyant, par voie d’amendements aux deux traités existants de Rome (1957) et de Maastricht (1992). Le traité de Lisbonne se présente ainsi comme un catalogue d’amendements aux traités antérieurs. Il est illisible pour les citoyens, qui doivent constamment se reporter aux textes des traités de Rome et de Maastricht, auxquels s’appliquent ces amendements. Voilà pour la forme.
Si l’on en vient maintenant au contenu, le résultat est que les propositions institutionnelles du traité constitutionnel – les seules qui comptaient pour les conventionnels – se retrouvent intégralement dans le traité de Lisbonne, mais dans un ordre différent, et insérés dans les traités antérieurs.
Je me contenterai de deux exemples : celui de la désignation d’un président stable de l’Union européenne, qui représente l’avancée la plus prometteuse du projet. Elle figurait dans le traité constitutionnel au titre des institutions et organes de l’Union. L’article 22 indiquait : « Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois », et l’article se poursuivait par 11 lignes décrivant le rôle de ce président.
Si l’on recherche cette disposition dans le traité de Lisbonne, on la retrouve dans l’amendement 16 au titre III du traité de Maastricht qui indique : « … un article 9B est inséré : le Conseil européen et son président » ; paragraphe 5 : « Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois… »,et le paragraphe se prolonge par 11 lignes décrivant à l’identique le rôle du président.
Le même exemple pourrait être cité concernant le rôle et l’élection du Parlement européen. L’article 9A du traité de Lisbonne reproduit au mot à mot l’article 20 du projet de traité constitutionnel.
La conclusion vient d’elle-même à l’esprit. Dans le traité de Lisbonne, rédigé exclusivement à partir du projet de traité constitutionnel, les outils sont exactement les mêmes. Seul l’ordre a été changé dans la boîte à outils. La boîte, elle-même, a été redécorée, en utilisant un modèle ancien, qui comporte trois casiers dans lesquels il faut fouiller pour trouver ce que l’on cherche.
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Il y a cependant quelques différences. Trois d’entre elles méritent d’être notées. D’abord le mot « Constitution » et l’adjectif « constitutionnel » sont bannis du texte, comme s’ils décrivaient des maladies honteuses. Le concept avait pourtant été introduit par les gouvernements eux-mêmes dans la déclaration de Laeken (approuvée à l’époque par Tony Blair et Jacques Chirac). Il est vrai que l’inscription dans le traité constitutionnel de la partie III, décrivant les politiques de l’Union, constituait sans doute une maladresse. L’apparence pouvait faire croire qu’il s’agissait de leur donner une valeur « constitutionnelle », alors que l’objectif était seulement de réunir tous les traités en un seul.
Et l’on supprime du même coup la mention des symboles de l’Union : le drapeau européen, qui flotte partout, et l’hymne européen, emprunté à Beethoven. Quoique ridicules, et destinées heureusement à rester inappliquées, ces décisions sont moins insignifiantes qu’elles n’y paraissent. Elles visent à écarter toute indication tendant à évoquer la possibilité pour l’Europe de se doter un jour d’une structure politique. C’est un signal fort de recul de l’ambition politique européenne.
Concernant, ensuite, les réponses apportées aux demandes formulées notamment en France par certains adversaires du traité constitutionnel, il faut constater qu’elles représentent davantage des satisfactions de politesse que des modifications substantielles. Ainsi l’expression « concurrence libre et non faussée »,qui figurait à l’article 2 du projet, est retirée à la demande du président Sarkozy, mais elle est reprise, à la requête des Britanniques, dans un protocole annexé au traité qui stipule que « le marché intérieur, tel qu’il est défini à l’article 3 du traité, comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée ».
Il en va de même pour ce qui concerne le principe de la supériorité du droit communautaire sur le droit national, dont le texte de référence reste inchangé dans le traité. En revanche, la France va pouvoir accroître de plus d’un tiers ses droits de vote au Conseil, grâce à la double majorité introduite par le projet de traité constitutionnel.
Beaucoup plus importantes, enfin, sont les concessions faites aux Britanniques. La charte des droits fondamentaux – sorte de version améliorée et actualisée de la charte des droits de l’homme – est retirée du projet, et fera l’objet d’un texte séparé, ce qui permettra à la Grande-Bretagne de ne pas être liée par elle. Dans le domaine de l’harmonisation et de la coopération judiciaires, la Grande-Bretagne se voit reconnaître des droits multiples de sortie et de retour dans le système. Bref, après avoir réussi à affaiblir les propositions visant à renforcer l’intégration européenne, comme le refus du titre de ministre des affaires étrangères de l’Union européenne, elle se place en situation d’exception par rapport aux dispositions qui lui déplaisent.
Le texte des articles du traité constitutionnel est donc à peu près inchangé, mais il se trouve dispersé en amendements aux traités antérieurs, eux-mêmes réaménagés. On est évidemment loin de la simplification. Il suffit de consulter les tables des matières des trois traités pour le mesurer ! Quel est l’intérêt de cette subtile manoeuvre ? D’abord et avant tout d’échapper à la contrainte du recours au référendum, grâce à la dispersion des articles, et au renoncement au vocabulaire constitutionnel.
Mais c’est aussi, pour les institutions bruxelloises, une manière habile de reprendre la main, après l’ingérence des parlementaires et des hommes politiques, que représentaient à leurs yeux les travaux de la Convention européenne. Elles imposent ainsi le retour au langage qu’elles maîtrisent et aux procédures qu’elles privilégient, et font un pas de plus qui les éloigne des citoyens.
La phase suivante sera celle des ratifications. Elle ne devrait pas rencontrer de grandes difficultés – en dehors de la Grande-Bretagne où un référendum aboutirait manifestement à un rejet -, car la complication du texte et son abandon des grandes ambitions suffisent pour en gommer les aspérités.
Mais soulevons le couvercle, et regardons dans la boîte : les outils sont bien là, tels que les avait soigneusement élaborés la Convention européenne, des outils innovants et performants : la présidence stable, la Commission réduite et recentrée, le Parlement législateur de plein droit, le ministre des affaires étrangères en dépit de sa casquette trop étroite, la prise de décisions à la double majorité, celle des Etats et celle des citoyens, et la Charte des droits fondamentaux la plus avancée de notre planète.
Le jour où des femmes et des hommes, animés de grandes ambitions pour l’Europe, décideront de s’en servir, ils pourront réveiller, sous la cendre qui le recouvre aujourd’hui, le rêve ardent de l’Europe unie.
Valéry Giscard d’Estaing
est ancien président de la Convention européenne.
