Journée du patrimoine-Conseil constitutionnel by ActuaLitté(CC BY-SA 2.0)
Il est étonnant qu’un pays comme la France ait si peu de références juridiques dans la Constitution sur la notion de guerre.
La Constitution de 1958 comporte de nombreux articles évoquant les armées et la défense et pourtant on ne note qu’une référence à la guerre ainsi qu’une seule mention à la paix. Alors en cas de guerre que prévoit-elle ?
Qui fait quoi ?
La répartition des compétences en matière de défense nationale au sein de l’exécutif a suscité beaucoup de questionnements face à la prolifération des articles sur ce sujet.
Pourtant, l’article 15 de la Constitution est limpide :
« Le président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale ».
Notons au passage que l’article 13 fait du président de la République celui qui « nomme aux emplois civils et militaires de l’État ».
Mais cela se complique lorsque l’article 20 précise que le gouvernement dispose de la force armée et que son chef – le Premier ministre – est « responsable de la Défense nationale » (article 21).
Cependant, c’est le Parlement qui autorise la déclaration de guerre (article 35). D’ailleurs l’article 34 dispose que c’est la loi qui « détermine les principes fondamentaux […] de l’organisation générale de la Défense nationale… » Si l’article 52 donne au président de la République le rôle principal dans la négociation et la ratification des traités, l’article 53 précise que « les traités de paix […] ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi… »
Il est étonnant qu’un pays comme la France qui, depuis 1990 et la guerre du Golfe, est fréquemment et durablement engagé sur des théâtres de conflit, ait si peu de références juridiques dans son texte fondamental sur la notion de guerre.
Notion de guerre en droit international
La notion de guerre est aujourd’hui employée dans un sens très (trop) large (cf. les différentes déclarations de M. Macron).
L’article 1er de la troisième Convention de La Haye du 18 octobre 1907 a consacré un principe du droit de la guerre ancien selon lequel : les « puissances contractantes reconnaissent que les hostilités entre elles ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque, qui aura, soit la forme d’une déclaration de guerre motivée, soit celle d’un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle. »
La guerre renvoie donc en droit international à une réalité précise : celle des conflits armés interétatiques. Les conflits dans lesquels les forces armées françaises ont été engagées ces dernières décennies ne relèvent en général (on peut cependant dans certains cas s’interroger) pas de la catégorie des « conflits armés interétatiques ». Il s’agit plutôt de « conflits non internationaux » car opposant un ou plusieurs États à un ou plusieurs groupes armés.
La guerre serait devenue illégale
La disposition constitutionnelle de l’article 35 de la Constitution n’a jamais été appliquée depuis le début de la Vème République, la déclaration de guerre étant tombée en désuétude.
Au niveau international, les États membres signataires de la Charte des Nations Unies s’obligent à régler leurs différends pacifiquement afin d’assurer la paix et la sécurité internationale : articles 1 & 2 : « … L’Organisation des Nations Unies et ses membres, dans la poursuite des buts énoncés à l’Article 1, […] s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies… »
Au niveau national, l’article PREAMBULE se référant au préambule de la Constitution de 1946 précise que « La République française […] n’entreprendra aucune guerre dans des vues de conquête et n’emploiera jamais ses forces contre la liberté d’aucun peuple… »
La modernisation de l’article 35 par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008
S’il n’y a plus de déclaration de guerre, comment associer le Parlement à la décision d’intervention militaire de la France à l’étranger ? La révision de 2008 a complété cet article par trois alinéas a permis de moderniser la Constitution avec les réalités du terrain et d’accroître le contrôle du Parlement sur les OPEX (Opérations Extérieures).
La réforme n’en a pas moins ignoré le concept de guerre, comme si celui-ci n’était pas un sujet institutionnel.
En cherchant au-delà du texte de notre norme suprême, on trouve dans le Code de la défense un titre intitulé « Guerre » (livre 1er de la partie II), mais il ne comporte que trois articles en partie législative et un seul en partie réglementaire.
Comment expliquer que le régime d’exception qu’est la guerre soit très sommairement décrit en droit ?
Les régimes d’exception prévus par les articles 16 et 36 alinéa 1er
Ces deux régimes sont à la main du pouvoir exécutif.
L’article 16 permet au président de la République, « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel… » Cette disposition n’a été mise en œuvre qu’une seule fois en 1961 dans le contexte de la guerre d’Algérie.
L’article 36 prévoit que « l’état de siège est décrété en Conseil des ministres. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement. » Les articles L.2121-1 et suivants du Code de la défense nous apprennent que l’état de siège ne peut être décrété « qu’en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée. » L’état de siège na jamais été appliqué sous la Vème République.
Compte tenu de la situation internationale, il nous semble urgent de prévoir les conditions dans lesquelles l’usage de la force légitime pourrait être mis en place et les mécanismes de contrôle de ces conditions d’application, notamment dans le cadre d’un état de guerre sur le sol national.
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